[摘要]美国政府的应急管理规程体系注重顶层设计，有关文件和方法工具实用性强，规范化管理工作推进扎实，并通过持续改进，不断完善有关规程和实际做法，值得借鉴。
[关键词] 应急管理规程体系;顶层设计;设想
[中图分类号] C931.2 [文献标识码] A
应急管理规程体系，或规范文件体系，是政府颁布的战略、框架、指南、手册等规范性文件的总称。完善的规程体系是规范化管理的前提。9?11事件以后，为了推进国土安全与应急管理系统建设，美国政府启动了以开发《全国突发事件管理系统》、《全国响应框架》等为核心的应急管理规程体系建设工作，开发了大量工作指南、手册和应用工具，建设了信息化的规程及其应用工具共享平台，并通过财政支持等激励手段推动全国各地采用上述规程和应用工具。2011年，在总结以往经验教训基础上，美国联邦政府又启动了新一轮的应急管理规程体系建设工作，其主旨是以全社会应急管理能力建设为核心，全面重新梳理有关规程(有400多人直接参与这项工作)，力图建设一个更加整合、规范、有效的现代应急管理系统。
美国政府的上述工作的长处是注重顶层设计，有关文件和方法工具实用性强，规范化管理工作推进扎实，通过持续改进不断完善有关规程和实际做法;其不足是有关文件过于繁琐，有的文件变化过于频繁，使得地方难以适应。本文将重点探讨其规程体系建设的长处，并借鉴其做法，提出我国建设应急管理规程体系的思路。
一、美国应急管理规程体系建设的基本特点
(一)以政治要求为起点
无论是9?11后的应急管理规程体系建设，还是2011年开始的新一轮规程体系建设，都是以总统政策令为起点的。
2003年，小布什总统签署《国土安全第5号总统令》，要求开发《全国突发事件管理系统》、《全国响应框架》。紧接着，《国土安全第8号总统令》对于加强全国应急准备工作提出了一系列具体要求。这两个总统令为规范和整合全美应急管理规程体系指明了方向。
2011年，鉴于美国安全形势和应急管理工作需要，奥巴马总统颁布《第8号总统政策令》，明确提出要重构全国应急准备规程体系。在这一政策令中，较以往更加突出了以能力建设为核心的应急管理体系建设的目标。
(二)以能力建设为目标
美国注重应急管理能力建设。在《国土安全第5号总统令》的指导下，国土安全部于2007年颁布了《目标能力表》。表中提出37项核心能力，供风险评估、计划、培训、演练、工作评估等使用。这些能力分为5类。
通用能力：规划、沟通、社区备灾和参与、风险管理、情报和信息共享与传播;
预防(恐怖主义)领域能力：信息收集与识别指标和警告、情报分析和生产、反恐调查和法律措施、CBRNE(化学、生物、辐射、核和加强型常规武器)检测;
保护领域能力：关键基础设施保护、粮食、农业安全和保护、流行病学监测和调查、实验室测试;
响应领域的能力：现场突发事件管理、紧急行动中心管理、关键资源物流和分配、志愿者管理和捐款、响应者的安全和健康、应急公众安全、动物疾病紧急支援、环境健康事宜、爆炸装置响应行动、火灾事件响应支持、大规模杀伤性武器和危险材料响应与去污、公民疏散和临时安置、隔离与检疫、搜索和救援(陆上)、应急公共信息和警告、人员应急分流和入院前急救、民众照顾(住所、饮食和相关服务)、遗体管理、医疗需求激增的应对、医疗用品管理和分配、大规模预防;
恢复领域能力：建筑物损伤评估、生命线修复、经济和社会复苏。
《目标能力表》对每一项能力都有数十页描述，整个文本达588页。其中，针对每项能力都详细描述了其定义、产出、与《全国响应框架》中相关功能的关系、对完成相关任务的贡献、在应急管理过程中发生作用的流程图等。
2011年，在《第8号总统政策令》的指导下，国土安全部颁布了新的战略指导性文件——《应急准备目标》，其中又提出了与前述27项能力大同小异的31项应急管理能力目标。
(三)以机制建设为核心
2004年，在《国土安全第5号总统令》的指导下，国土安全部颁布了《全国突发事件管理系统》。该文件是迄今为止最为全面、权威地阐述全美应急管理机制的规程。作为其核心内容之一的《突发事件指挥系统》文件更是日益成为全国通用的指挥体系标准。此外，《全国响应框架》则具体规定了在重大突发事件来临时，联邦层面的响应机制。
2011年，为了加强应急准备工作，《第8号总统政策令》把应急准备工作重新定义为5个方面：预防、保护、减除、响应、恢复，并要求针对每个方面，分别制定具有总体体制机制规范性质的框架。国土安全部据此重新审视《全国响应框架》，将其拆解、充实为《全国预防框架》、《全国保护框架》、《全国减除框架》、《全国响应框架》、《全国恢复框架》等5个《框架》。
各《框架》文件内容包括：(1)引言：该框架的目的和功能;(2)范围：面对的风险、使用对象、工作原则、与其他框架的关系;(3)角色与职责：公民、社区、民间机构、地方政府、联邦政府部门、总统等在这一领域的职责;(4)核心能力：在该框架领域培育相关核心能力的要求;(5)协调机制：界定全国层面协调机制和地方层面协调机制;(6)开发操作预案的指南：对开发各层级操作方案提出要求和建议;(7)框架维护与复审规定。
有了这5个《框架》，应急管理各项主要工作机制就更加清晰了。目前，这些框架文件都已草拟完成，并面向全社会征求意见。
(四)以一系列指南为支撑
为了指导全国应急管理的各项工作，美国出台了一系列指导性规范文件。2007年颁布的《国家准备指南》中对指导性文件体系做了说明。其中指出，“国家准备系统”的文件有两个层面：第一个层面有《国家计划场景》、《目标能力表》、《通用任务表》。这3个工具性文本是应急管理各工作环节都可以使用的计划与评估工具。第二个层面包括“政策与规范”，“计划与资源分配”，“培训、演练与教训学习”，以及“评估与报告”4个方面的几十个规范文件。这些文件有力支持了各级政府、各类组织和公民个人在应急准备方面的各项工作。
2011年，根据《第8号总统政策令》和《应急准备目标》的要求，国土安全部颁布了《应急准备系统》文件。该文件将全国应急准备系统重新划分为“识别和评估风险”、“估计所需能力”、“建构和维持能力”、“规划交付能力”、“证实能力”、“评估与更新”6个层面。在这一新架构中，各种规范文件被重新分级定位： 第一级是跨这6个层面综合性文件，即《全国突发事件管理系统》;第二级是描述6个层面的文件，如体现规划交付能力的《全国计划系统》;第三级是某一个层面之下的文件，即各个专项计划或系统，如证实能力之下的《全国演练计划》;第四级是第三级文件之下的文件，如《全国演练计划》之下还有《国土安全演练与评估计划》。其中提到的文件，有的要继续实行，有的要修订，有的则有待开发。
(五)以综合性政策工具为支撑
为了使各项规程能够落到实处，美国政府采取组合性政策措施。其具体方法有：
提供培训支持。例如，针对《国土安全演练与评估计划》，联邦应急管理学院就开发了“专业演练师”培训证书课程，用以培养精通该规范文件使用的人才。
提供财力支持。根据美国联邦政府的规定，各地只有按照政府颁布的规程去做，才能获得相应的财政支持。例如，对于重大突发事件，只有当地方政府按照《国家突发事件管理系统》的要求进行处置时，才能够申请到联邦政府承诺的恢复重建经费。又如，各地只有按照《国土安全演练与评估计划》的规范进行演练开发时，才能申请到有关部门的演练补贴。
提供工具平台、交流平台、管理平台。仍以《国土安全演练与评估计划》为例，国土安全部围绕该规程，开通了具有多种功能的专用网站：作为工具平台，该网站上有各种演练工具，如模版、实例、演练素材等，可供下载;作为交流平台，各地可以将有关演练的文件和经验上传至该网站，供有关方面分享;作为管理平台，受资助的演练计划、演练总结等必须上传，联邦政府可以据此掌控重要的演练活动。
二、关于实施应急管理规程体系建设工程的设想
(一)内涵与意义
经过各级政府和社会各界的努力，我国以“一案三制”为核心的应急管理体系建设已经取得很大的成绩。但是在应急管理体系的“系统集成”、规范化和可操作性等方面依然需要做出更大的努力。为了实现国家“十二五”公共安全体系建设目标，我们可以借鉴美国的相关做法，在国家层面整合当前已实施的和将要实施的各项应急管理制度改进工作，启动我国应急管理规程体系建设工程。
这一工程应包括如下内容：(1)综合性顶层设计。以《突发事件应对法》为指针，梳理并确立国家总体应急管理战略和综合应急管理制度框架。(2)知识性工具体系。针对应急管理领域的各项通用性工作，开发出具体的操作指南及相关工具，作为落实总体战略和综合性制度的具体措施。(3)实用性推进平台。建设应急管理学习培训平台、工作交流平台、政策推进平台，为规程和工具的推广、为经验交流和工作推动提供载体和动力。(4)工程式推进方式。以系统工程和行动学习的思路，集中各方面力量，系统、高质量地推进上述任务的研究、开发、应用工作。
这一“应急管理规程体系建设工程”将会在提高国家应对突发事件能力方面发挥重要作用。具体说：
一是有助于打造中国特色的应急管理体系。该工程将把现代先进应急管理理念与理论方法，与我们多年来形成的中国特色应急管理经验相融合，构建出更加科学、完善、有特色的中国式应急管理理念与规范。这既能提高我们做好工作的必胜信心，也将产生巨大的国际国内影响力。
二是有助于推动具体工作。该工程的各项成果将使各项主要应急管理工作都有明确的遵循，从而推进各级政府应急管理规范化，提高工作的有效性。
三是有助于提高应急管理队伍能力。通过一系列规程的学习和应用，该工程成果将有力推动提高应急管理队伍的知识化、专业化水平。
四是有助于提高全国公共安全体系的能力。该工程将最终体现在全面提高全国公共安全体系应对突发事件的能力上。
(二)综合性顶层设计
目前，我国应急管理规程大多出自各专业部门。由于缺乏综合性规范，有关部门的规程之间就难免出现不一致、甚至相互矛盾的情况。综合性顶层设计就是要明确国家应急管理的总体方向、总体组织方式和总体运行机制。
1.中长期战略
为了使全国应急管理工作明确方向，应确立政府应急管理的总体指导思想，制定《国家中长期应急管理战略》。
在制定这一战略过程中，应充分总结我国多年来应急管理的基本经验，注重借鉴发达国家的战略思路，认真考察当今与未来、中国与世界的突发事件特点和态势。在此基础上，清晰地界定应急管理远景目标、核心价值、核心能力、关键任务。其中，远景目标是未来10-20年的应急管理总体目标;核心价值是各项应急管理工作的基本准则;核心能力是各级政府和全社会都要努力培育的应对突发事件的各项主要能力;关键任务是实现远景目标、展现核心能力的各项重要而具体的任务。
2.综合应急管理制度框架
开发国家《综合应急管理职能框架》和国家《综合应急管理机制框架》两个规范文本，在既有的法制、体制大架构内，整合各项制度与机制，作为国家综合应急管理战略的组织支撑与机制支撑。
《综合应急管理职能框架》是在已有的应急管理制度基础上，从总体上规范“谁做什么”。要清楚界定各有关部门和各类社会主体的应急管理职责，以推进各级政府和全社会形成权责边界明确的应急管理网络体系。
《综合应急管理机制框架》是在已经形成的各领域应急管理机制基础上，从总体上规范“怎样做”。要通过整合、修订、补充、完善，清楚界定能够覆盖应急管理各个阶段的、能够应对各类突发事件的通用性应急管理的决策、组织、指挥、协调模式。
对于《综合应急管理机制框架》，也可以考虑针对预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建四大领域，分别制定《预防与应急准备框架》、《监测与预警框架》、《应急处置与救援框架》、《事后恢复与重建框架》，以此作为规范应急管理全过程的规范性工作方法与流程的文件。
(三)知识性工具体系
我国目前已有的应急管理指导性文件，一是不够全面，二是大多为粗线条、框架性的，可操作性差。为此，需要在前述综合性文件的基础上，不断开发具有较强知识性的工具、指南，用以指导各地的应急管理实践。
近期可以针对风险管理、预案管理、资源管理、培训指导、应急演练、绩效评估、信息沟通、指挥协调、业务持续、领导方法等10个左右具体的应急管理工作领域，分别开发出建立在实证研究基础上的工具性、操作性、实用性强的工作指导书，并作为推荐性工作指南颁布。
(四)实用性推进平台
上述战略、框架与指南等规程的实施要有具体的载体和机制来推进。借鉴美国经验，可以开发如下实用性推进平台：
1.学习培训平台
应急管理学习培训平台是网络化、开放式学习培训平台。平台上供公开选学的各门课程都是以上述各类规范文件为基础开发的、由官方认可的应急管理实践知识与技能培训课程。这一平台上运行的网络课程可有利推进规范的推广，有力推动各级领导干部和应急管理专业人员应急管理能力的持续提升。
2.工作交流平台
工作交流平台是基于互联网的、交流各部门、各地区应急管理规范化建设工作的网络平台。通过这一平台，可推动各地相互分享规程应用和规范化建设经验，在比学赶帮中推动全国应急管理规范化工作。
3.政策推进平台
政策推进平台是一系列促进政府应急管理规程推进项目的合称。通过设计和实施融财政支持、业务指导、信息支持等政策工具为一体的政府支持项目，推进各级政府和全社会应急管理规程的应用。
(五)工程式推进方式
应急管理规程体系建设工程可按照2-3年左右时间设计，分步完成战略、框架、指南、平台的设计、开发和应用任务。主要的工作方法是：
首先，进一步论证这一工程的框架性设想，并做好如何推动各项工作的理论与方法准备，并在此基础上形成较为完备的工作方案。
其次，通过设立项目办公室、项目指导组等组织措施，保证人员和资源的投入，并进而整合各级政府和全社会的应急管理研究资源，使组织工作落到实处。
第三，采用研究培训班的方式，以实际工作部门人员为主分批举办专题研究培训班，针对每一个规程开发课题一边学习、一边研究，在形成工作成果的同时，培养出精通应急管理战略、框架、指南等精髓的应急管理人才队伍。
第四，采用开放式研究开发的思路。在拿出各个规程的初步方案后，面向全社会征求意见，广纳贤言，完善课题成果，并通过这种办法使其深入人心、扩大影响。